Asiantuntijalausunto osoittaa: tiemaksu olisi sittenkin ollut vero

Jo kohutun liikenneverkkoyhtiön selvitystä valmisteltaessa ministeriön pyytämät asiantuntijalausunnot nostivat esiin hankkeen perustuslailliset ja valtion maksuperustelain kanssa ristiriitaiset kysymykset.

Liikenneverkkoyhtiöstä laaditun taustaselvityksen lausuntokierros keskeytettiin, mutta asian valmistelu jatkuu.

Yhtä mieltä ollaan laajasti siitä, että tieverkon kehittämiseen, korjausvelan umpeen kuromiseen ja tieliikenteen rahoituksen pitkäjänteisyyteen pitää löytyä ratkaisu.

Taustaselvitys liikenneverkkoyhtiöstä joutui hyllylle, kun liikenne- ja viestintäministeriö ajautui poliittiseen umpikujaan, eikä kyennyt vastaamaan selvityksen herättämään julkiseen keskusteluun. Erityiseksi silmätikuksi joutui ehdotus autoveron poistamisesta kokonaan ensi vuoden alussa. Autokauppa pysähtyi ja juuri uuden auton ostaneet laskivat, kuinka monta tuhatta euroa he tulivat nyt maksaneeksi liikaa, kun vuoden kuluttua autoveroa ei enää tarvitse maksaa.

Tämän keskustelun varjoon jäi perustuslain kannalta merkittävä asia. Ministeriön selvityksessä puhuttiin tiemaksusta, joka perustuisi aikaan tai ajettuihin kilometreihin. Esiin on nostettu myös kysymys, onko kyseessä kuitenkin vero.

Perustuslaki asettaa tiukat vaatimukset

Liikenne- ja viestintäministeriö pyysi selvitystä varten lausuntoja ulkopuolisilta asiantuntijoilta. Oikeustieteen tohtori, professori Kaarlo Tuori tarkasteli 21.11.2016 antamassaan lausunnossa liikenneverkkoyhtiömallia koskevia valtiosääntöoikeudellisia kysymyksiä.

Erityisesti tarkastelun kohteena oli perustuslain 124 § ja yhtiön toiminnan rahoittamiseksi perittävien asiakasmaksujen valtiosääntöoikeudellinen luonne.

Perustuslain 124 §:n mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla ja lain nojalla. Edellytyksenä on lisäksi, että tehtävän siirtäminen on tarpeen sen tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi, eikä se vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan antaa vain viranomaiselle.

– Vaikka erityistehtäväyhtiöistä on säädetty erikseen lailla, ne eivät ole perustuslaissa tarkoitettuja viranomaisia, Kaarlo Tuori toteaa lausunnossaan.

– Maantie-, rautatie- ja vesiväyläpalvelut ovat yhteiskunnan infrastruktuurin turvaamiseen liittyviä lakisääteisiä palvelutehtäviä. Niitä on pidettävä julkisina hallintotehtävinä, joiden siirtämisessä liikenneverkkoyhtiölle on noudatettava perustuslain 124 §:ssä säädettyjä edellytyksiä, Tuori jatkaa.

– Lakiesityksessä, jolla liikenneverkkoyhtiömalli toteutetaan, on osoitettava, että tehtävien siirto on tarpeen niiden tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi.

Veroja säädellään tiukemmin kuin maksuja

Perustuslaki asettaa myös verolaeille tiukemmat vaatimukset kuin maksuista säätäville laeille. Perustuslain edellyttämä verojen ja maksujen erottelu on Tuorin mukaan merkityksellistä myös liikenneverkkoyhtiölle.

– Veroja ja maksuja erottaa ensisijaisesti maksujen vastikkeellisuus. Jos vastikesuhde puuttuu, suoritus on valtiosääntöoikeudellisessa mielessä vero, Tuori toteaa.

Perustuslakivaliokunta on 2000-luvun alussa täsmentänyt vastikkeellisuuden käsitettä.

Valiokunnan mukaan suoritteiden, joista maksuja peritään, tulee olla yksilöitävissä. Jos rahasuoritus on tarkoitettu yleisesti jonkin toiminnan rahoittamiseen, se on pikemminkin vero kuin maksu.

Valiokunta edellyttää myös, että maksun määrällä ja määräytymisperusteilla on jokin yhteys suoritteen tuottamisesta aiheutuviin kustannuksiin. Täyttä kustannusvastaavuutta valiokunta ei kuitenkaan ole edellyttänyt.

Perustuslakivaliokunnan täsmennyksen mukaan veron suuntaan viittaa myös se, että rahallisen suoritusvelvollisuuden perustavista suoritteista ei voi kieltäytyä.

– Sillä, että rahasuoritukset on lain mukaan määrä käyttää tiettyyn rajattuun käyttötarkoitukseen, ei perustuslakivaliokunnan mielestä ole merkitystä, kun arvioidaan niiden valtiosääntöoikeudellista luonnetta, Tuori sanoo.

– Korvamerkintä voi siten liittyä yhtä hyvin veroon kuin maksuunkin.

Maksuna markkinoitu vero

Liikenneverkkoyhtiölle kaavaillut asiakasmaksut Tuori näkee veroina, joiden suoritusvelvollisuus ja määrän perusteet on säädettävä lailla. Lisäksi liikenneverkkoyhtiölle jäävä harkintavalta asiakasmaksujen määräämisessä on oltava hänen mukaansa luonteeltaan sidottua.

– Muistion mukaan asiakasmaksut perustuvat liikenneverkon käyttöön, joka aikaan tai liikennesuoritteeseen. Maksuilla ei kuitenkaan olisi välitöntä yhteyttä yksittäisten liikennemuotojen aiheuttamiin kustannuksiin, puhumattakaan yksittäisen asiakkaan aiheuttamista kustannuksista.

– Yhtiö voisi periä henkilöautoilijoilta myös rataverkon tai vesiväylien ylläpidosta aiheutuvia kustannuksia.

Esimerkiksi henkilöautoilijoiden maksut eivät kuitenkaan määräytyisi vain tieverkon käytön tai väylänpidolle aiheutuvien kustannusten mukaan. Maksuissa huomioitaisiin myös päästöt, jolloin vähäpäästöiset ajoneuvot maksaisivat alempia asiakasmaksuja kuin ajoneuvot, joiden päästöt ovat korkeammat.

– Taustamuistion perusteella on ilmeistä, että liikenneverkkoyhtiölle perittävät asiakasmaksut olisivat valtiosääntöoikeudelliselta kannalta veroja, Tuori summaa.

Liikenne uhkaa kallistua entisestään

Tieverkon yhtiöittäminen selvityksen esittämällä tavalla olisi merkinnyt iso muutosta parlamentaariseen vallankäyttöön ja poliittiseen vastuuseen. Ensiarvioiden mukaan yhtiöittäminen olisi myös nostanut autoilijoiden kokonaiskustannuksia.

– Yhtiöittäminen olisi merkinnyt isoa vallansiirtoa liikenne- ja viestintäministeriölle, perustettavalle yhtiölle ja maakunnille eduskunnan ja valtiovarainministeriön kustannuksella. Vaikuttaa siltä, että liikenne- ja viestintäministeriö haluaa käyttöönsä maksun, joka toisi heille poliittista ohjausvaltaa ilman poliittista vastuuta. Tällaista ei perustuslaki tunne, yhtiö ei voi kerätä veroja, ei edes valtionyhtiö. Parlamentarismin toteutuminen on varmistettava jatkossakin, muistuttaa Autoliiton toimitusjohtaja Pasi Nieminen.

Miljardien eurojen hanke koskettaa syvästi kaikkia kotitalouksia. Autollisia ja autottomia. Liikenne on kotitalouksien toiseksi suurin menoerä asumisen jälkeen.

– Hankkeen tulee myös kestää kritiikkiä eikä väistää sitä. Tiestön kunnossapito ja kehittäminen tarvitsevat kiistatta lisää rahoitusta. Samaan aikaan EU:n vuoden 2030 ilmastotavoitteiden taakanjakosopimus uhkaa nostaa suomalaisten liikkumisen kustannuksia ennennäkemättömällä tavalla. Asia ansaitseekin laajan keskustelun ennen päätöksentekoa, Pasi Nieminen korostaa.

Teksti: Eila Parviainen Kuva: Roman Razinkov